桑德污水經(jīng)營(yíng)權(quán)提前解約糾紛+1 提前接管屢見(jiàn)不鮮 為何都不能“好聚好散”？

繼“西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局提前解除桑德公司特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”這一糾紛后，桑德的污水經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛再+1。

3月3日，泗陽(yáng)縣人民政府發(fā)布《關(guān)于舉行擬解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議聽(tīng)證會(huì)的公告》，公告稱，泗陽(yáng)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局?jǐn)M解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽(yáng)水務(wù)有限公司的負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的王集鎮(zhèn)、李口鎮(zhèn)、新袁鎮(zhèn)等14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但政府和企業(yè)多次協(xié)調(diào)未果，因此泗陽(yáng)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局定于2023年3月17日上午9:30在泗陽(yáng)縣司法局二樓聽(tīng)證室舉行聽(tīng)證會(huì)，以廣泛聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)。

對(duì)于擬提前解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的原因，泗陽(yáng)市住建局在公告中給出了解釋：

泗陽(yáng)縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠

曲折整改路

北極星水處理網(wǎng)經(jīng)查閱資料獲悉，2012年10月，江蘇省泗陽(yáng)縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施集中開(kāi)工，桑德集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT）和官網(wǎng)配套建設(shè)工程的建設(shè)、移交（BT），項(xiàng)目屬于多鎮(zhèn)聯(lián)合運(yùn)營(yíng)模式。時(shí)任項(xiàng)目建設(shè)方桑德環(huán)保集團(tuán)董事局主席的文一波在儀式上表示，開(kāi)工后，將精心組織、周密安排，確保在規(guī)定的工期內(nèi)建設(shè)一流的工程。

但一流工程尚未打造完成，項(xiàng)目卻問(wèn)題不斷：運(yùn)行不穩(wěn)定，污水收集處理不到位……情況亟待改善。

項(xiàng)目自2017年起因部分污水處理廠出水質(zhì)量長(zhǎng)期超標(biāo)，多次受到宿遷市生態(tài)環(huán)境局行政處罰，且一直未能得到有效整改，給生態(tài)環(huán)境造成了極大影響和隱患。

為不斷改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境質(zhì)量，有效解決鎮(zhèn)區(qū)污水收集率和處理能力不足問(wèn)題，泗陽(yáng)縣從2017年起分批對(duì)全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)擴(kuò)容改造，2017年改造盧集、李口、三莊、張家圩、愛(ài)園、南劉集等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改造現(xiàn)有生活污水處理工藝，解決工業(yè)污水問(wèn)題，增強(qiáng)污水處理能力，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要；擬到2020年底前，完成14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠改造。

但提標(biāo)改造后問(wèn)題依舊沒(méi)有解決，反而愈發(fā)嚴(yán)重，到2020年底前完成改造的目標(biāo)也未能達(dá)成。北京桑德環(huán)境工程有限公司與桑德泗陽(yáng)水務(wù)有限公司雖然自2019年11月起對(duì)7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)施了提標(biāo)改造，但項(xiàng)目一直未能全部改造完成，大部分項(xiàng)目污水處理能力嚴(yán)重不足，設(shè)施設(shè)備老化落后、出水質(zhì)量持續(xù)超標(biāo)，截至2021年7月前已基本處于停滯狀態(tài)。

為達(dá)到省、市斷面考核要求，針對(duì)10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個(gè)污水處理廠工藝技術(shù)落后、設(shè)備損壞嚴(yán)重、污水處理不足以及水質(zhì)超標(biāo)等情況。泗陽(yáng)縣從2021年7月1日起，國(guó)有公司泗陽(yáng)縣水務(wù)投資集團(tuán)有限公司正式接管運(yùn)營(yíng)原第三方桑德集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠。

泗陽(yáng)縣水務(wù)投資集團(tuán)有限公司在接管后也開(kāi)始加大力度整改。

2022年3月發(fā)布的《宿遷市貫徹落實(shí)省突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題專項(xiàng)督查反饋意見(jiàn)整改方案》指出，泗陽(yáng)縣14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠長(zhǎng)期運(yùn)行不正常，沭陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠平均運(yùn)行負(fù)荷率為45.56%，宿城區(qū)中揚(yáng)、屠園、陳集污水處理廠未正常運(yùn)行，湖濱新區(qū)皂河鎮(zhèn)污水處理廠、黃墩污水處理廠低效運(yùn)行。泗陽(yáng)城東污水處理廠（二期）運(yùn)行管理混亂，泗陽(yáng)城南污水處理廠無(wú)專業(yè)運(yùn)行維護(hù)人員，運(yùn)行管理問(wèn)題突出。

2022年8月發(fā)布的《泗陽(yáng)縣水務(wù)投資集團(tuán)有限公司宿遷市生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)問(wèn)題交辦整改情況公示》顯示，泗陽(yáng)縣水務(wù)投資集團(tuán)有限公司于2022年6月30日前，已完成泗陽(yáng)縣14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠存在硬件損壞或缺失的整改銷號(hào)工作。

2023年1月宿遷市住建局發(fā)布的《市住建局突出環(huán)境問(wèn)題整改銷號(hào)公示》顯示，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行效能不高問(wèn)題”已完成整改。

接下來(lái)便是看泗陽(yáng)縣住建局和北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽(yáng)水務(wù)有限公司之間如何來(lái)解決特許經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題了。但對(duì)照“西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局提前解除桑德公司特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”的“前車之鑒”，雙方依舊會(huì)“扯皮不斷”。

鄠邑區(qū)第一污水處理廠

一女嫁二夫？

西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局與桑德集團(tuán)有限公司于2007年7月26日訂立戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同，特許經(jīng)營(yíng)期限為30年（含建設(shè)期），期滿前18個(gè)月內(nèi)桑德公司將污水處理廠交回縣政府。

期間，2013年10月，政府與桑德公司簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議》，約定對(duì)一期工程進(jìn)行提標(biāo)改造，該次提標(biāo)改造工程于2014年7月1日投入試運(yùn)行。

同時(shí)，桑德公司和鄠邑區(qū)水務(wù)局簽訂《補(bǔ)充協(xié)議二》，對(duì)污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)擴(kuò)建，項(xiàng)目總投資2.4億元。并要求該項(xiàng)目在2020年12月31日之前試運(yùn)行。

2018年政府審議并通過(guò)了《鄠邑區(qū)第一污水處理廠提標(biāo)改造及擴(kuò)容方案》，決定再次開(kāi)展提標(biāo)改造并實(shí)施擴(kuò)建。

2020年5月，鄠邑區(qū)水務(wù)局與桑德公司、戶縣桑德簽訂了《承繼協(xié)議》，約定由戶縣桑德承繼桑德公司在《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》及《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議》項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)，鄠邑區(qū)水務(wù)局承繼原戶縣人民政府的權(quán)利義務(wù)，合同主體變更為鄠邑區(qū)水務(wù)局和戶縣桑德。

該項(xiàng)目分為三個(gè)階段實(shí)施，截至2021年3月，公司完成了第一階段的全部土建工程和第一階段的部分設(shè)備安裝工程。也就是桑德公司未能如期完工。

西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局于2021年1月26日強(qiáng)制接管該項(xiàng)目。

水務(wù)局取消桑德公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要理由有三條：

一是桑德公司在協(xié)議簽訂后未按期完成項(xiàng)目融資；

二是未在約定期限完成提標(biāo)擴(kuò)建工程建設(shè)；

三是將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下的收費(fèi)權(quán)進(jìn)行了質(zhì)押違反規(guī)定。

對(duì)于這三條理由，桑德公司覺(jué)得很委屈，認(rèn)為雖主要原因并非主管局單方面所說(shuō)的表面原因，實(shí)際情況沒(méi)有真實(shí)反映出來(lái)，并對(duì)此逐一進(jìn)行了解釋。

對(duì)于項(xiàng)目融資問(wèn)題，桑德公司認(rèn)為，根據(jù)銀行對(duì)項(xiàng)目融資的要求，必須具備土地證等四證，事實(shí)上因?yàn)樵擁?xiàng)目沒(méi)有土地證，造成項(xiàng)目貸款無(wú)法完成，而土地證的辦理需要政府方協(xié)助才能完成。

對(duì)于項(xiàng)目未如期完工，桑德公司認(rèn)為，2020年6月30日，政府共計(jì)拖欠水費(fèi)870萬(wàn)元，大量欠費(fèi)致使桑德公司資金使用雪上加霜，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)。后政府支付所欠的部分水費(fèi)后，主管局又強(qiáng)行用資金監(jiān)管的方式前后兩次把本應(yīng)該付給設(shè)備供貨商的資金，支付給了遠(yuǎn)未到合同付款節(jié)點(diǎn)的建安施工單位，該行為嚴(yán)重影響了正常的工程建設(shè)，致使設(shè)備預(yù)付款無(wú)法支付，項(xiàng)目未按期完成。

對(duì)于收費(fèi)權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}，桑德公司認(rèn)為，國(guó)家規(guī)定項(xiàng)目資產(chǎn)不能抵押，而未對(duì)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押做約定，在本項(xiàng)目沒(méi)有融資、應(yīng)收賬款欠費(fèi)的情況下，公司采取資金統(tǒng)一調(diào)度統(tǒng)一使用方式，艱難維持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和建設(shè)實(shí)屬不易。

除此之外，水務(wù)局的強(qiáng)制接管行為和通知解除行為發(fā)生后，桑德公司與相關(guān)部門進(jìn)行了溝通，但均未果，遂向法院提起行政訴訟。但在審理結(jié)果未出的情況下，水務(wù)局卻發(fā)布招標(biāo)公告，為污水處理廠重新采購(gòu)供應(yīng)商。

在桑德公司看來(lái)，水務(wù)局這種行為是“還沒(méi)離婚就開(kāi)始再婚”，相當(dāng)于將第一污水處理廠“一女二嫁”。

西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局稱，取消桑德公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，事實(shí)清楚，法律依據(jù)充足。解除原來(lái)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，采購(gòu)新的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人是合法合規(guī)行為。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)道，2022年2月16日，西安鐵路運(yùn)輸法院對(duì)此案進(jìn)行了開(kāi)庭審理，法庭建議協(xié)調(diào)處理。

案例屢見(jiàn)不鮮

政府提前接管為哪般？

近年來(lái)污水處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前回購(gòu)案可謂屢見(jiàn)不鮮，自2015年鵬鷂環(huán)保西寧“被驅(qū)”后，污水處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前回購(gòu)的口子逐漸被撕開(kāi)，具體原因各有不同，但歸根結(jié)底都是雙方在項(xiàng)目進(jìn)度、費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)成效等方面產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，且很多不能“好聚好散”。

如當(dāng)時(shí)西寧市政府出動(dòng)包括公安、城管執(zhí)法、西寧排水公司的人員，進(jìn)入西寧鵬鷂污水處理有限公司運(yùn)營(yíng)的西寧市第三污水處理廠，強(qiáng)制予以接管。

實(shí)踐中常見(jiàn)的是政府以社會(huì)公共利益需求等為理由收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、提前終止協(xié)議的情形。企業(yè)方一般會(huì)先進(jìn)行行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)政府方撤回許可的行政決定違法、請(qǐng)求法院判決撤銷該行政決定；并另行提起協(xié)議履行違約或/與協(xié)議被提前解除的賠償訴訟。而在實(shí)際案例中我們看到，政府和企業(yè)雙方爭(zhēng)執(zhí)的點(diǎn)主要在于提前接管的合理性的問(wèn)題。對(duì)于接管是否合理，主要要根據(jù)合同約定及運(yùn)營(yíng)方運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)來(lái)做出判斷。有專家指出，當(dāng)污水處理廠達(dá)到法律規(guī)定或雙方合同約定的接管條件時(shí)可以強(qiáng)制接管，一般情況下當(dāng)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重危及公共安全、造成重大環(huán)境不利影響時(shí)，為維護(hù)公共利益，會(huì)觸發(fā)法定接管條件。接管是否合理還要主要取決于雙方合同約定。

專家同時(shí)提醒，臨時(shí)接管是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，涉及相關(guān)內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)、影響性大，需要引入咨詢、法律、會(huì)計(jì)等機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，確保臨時(shí)接管的合法合規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

1、《關(guān)于舉行擬解除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議聽(tīng)證會(huì)的公告》，泗陽(yáng)縣人民政府，2023-03-03

2、《污水處理廠經(jīng)營(yíng)權(quán)還有16年到期，卻被水務(wù)局強(qiáng)制接管并重新招標(biāo)，政企雙方各執(zhí)一詞》，每日經(jīng)濟(jì)新聞，2022-02-25

3、《又一起！地方水務(wù)局提前十六年解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議！近年來(lái)政府提前回購(gòu)案例屢見(jiàn)不鮮》，北極星水處理網(wǎng)，2022-03-01

4、《PPP項(xiàng)目臨時(shí)接管實(shí)務(wù)——以某污水項(xiàng)目為例》 ，和毅咨詢，2022-12-19

5、《818 國(guó)中水務(wù)污水廠被政府強(qiáng)制接管背后》，E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，2020-04-24