淺析農(nóng)村生活污水治理審計——以蘇南某市為例

近年來，各地因地制宜、梯次推進，以污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用為導向，通過農(nóng)村廁所革命、黑臭水體治理等重點任務強化治理內容。各省陸續(xù)出臺地方農(nóng)村生活污水排放標準，相應技術規(guī)范正在不斷完善，多措并舉縱深推進農(nóng)村污水治理。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，全國農(nóng)村生活污水治理率僅為28%左右，仍遠落后于城市標準，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求和農(nóng)民群眾對美好生活的向往還有較大的差距。

審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應通過鄉(xiāng)村振興審計、資源環(huán)境審計及農(nóng)村人居環(huán)境專題審計，重點關注農(nóng)村生活污水治理實效并揭示體制機制性問題，以高質量的審計質效推進國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文從農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、建設、運維等方面，介紹農(nóng)村生活污水治理審計的重點，進而推動農(nóng)村生活污水治理走深走實。

一、農(nóng)村生活污水治理的困境

我國農(nóng)村生活污水治理工作從2008年開始初步發(fā)展，2018年實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和2019年九部門印發(fā)的《關于推進農(nóng)村生活污水治理的指導意見》，進一步為我國的農(nóng)村生活污水治理指明了方向。隨著農(nóng)村環(huán)境整治專項資金的下達和農(nóng)村生活污水治理工作的推進，治理問題也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）資金缺口較大，建設和運營風險高

農(nóng)村生活污水治理本身具有公共品的特性，資金主要來源于財政支持，因農(nóng)戶分散、覆蓋面積大，缺乏規(guī)模效益，存在投資供給不足、資金效率低的情況，易造成較大的財政壓力。由于公益性強、政策風險高、回報周期長，雖然現(xiàn)在很多地區(qū)已經(jīng)在探索多元化資金籌措機制，發(fā)揮政府投資的撬動作用，但是初期建設的巨大投入、超長服務期的高額運行成本和未來的不可預見性，對社會資本的籌資能力、運維管理水平、長期抗風險能力都是極大挑戰(zhàn)。

（二）規(guī)劃建設不科學，治理效果未達預期

農(nóng)村生活污水治理必須在掌握區(qū)域基本情況的基礎上，綜合考慮地理、氣候、村民生活習慣等，結合美麗鄉(xiāng)村建設中村莊拆遷合并、生態(tài)環(huán)境目標等內容，進行科學合理的規(guī)劃，才能取得良好的治理效果。但早期農(nóng)村建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村民居住的范圍又較零散且分布不規(guī)則，實際工作中，一些農(nóng)村污水治理設施未合理考慮各項影響因素，造成設施建成后閑置。另外，有些地區(qū)未開展實地調研，盲目照搬國外技術工藝，建設管理機制不健全，工程建設質量難以保證，甚至建好后無法運行，都難以達到良好的預期效果。

（三）長效監(jiān)管機制缺失，可持續(xù)性不足

隨著農(nóng)村生活污水治理項目遍地開花，“重建設、輕管理，建得起、轉不起”的現(xiàn)象越發(fā)突出，主要原因是運維監(jiān)管缺少頂層規(guī)劃和標準規(guī)范指引，尚未建立長效保障機制。農(nóng)村污水治理設施數(shù)量大、分布散，水質水量、工藝穩(wěn)定性較差，標準化與自動化程度較低，運維監(jiān)管費人費力，運維準入和效果評價機制缺失，監(jiān)管體制不順暢，使用者權責未受重視，試點區(qū)域經(jīng)驗推廣還未成熟等，都影響了農(nóng)村污水治理的長期績效。

二、農(nóng)村生活污水治理審計的重點

農(nóng)村生活污水治理包含規(guī)劃、招標、建設、運維、監(jiān)管等內容，由于涉及面廣量大，審計時應依據(jù)現(xiàn)有力量配備，結合當?shù)氐膶嶋H情況，按照全面摸排、確定重點、找出疑點、落實延伸的總體思路，在獲取當?shù)剞r(nóng)村生活污水治理規(guī)劃性文件和年度工作總結、年度計劃和實際完成情況等資料的基礎上，根據(jù)當?shù)刂卫硖攸c、現(xiàn)狀和規(guī)劃，合理確定審計重點。農(nóng)村生活污水治理的審計重點主要包括以下方面。

（一）規(guī)劃和執(zhí)行情況

一是規(guī)劃內容要統(tǒng)一。將農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、村莊拆遷合并規(guī)劃等比對，審查規(guī)劃之間的內容銜接情況，以防出現(xiàn)由于規(guī)劃沖突造成污水治理項目建成后閑置、剛建好就拆遷的問題。二是規(guī)劃工藝要合理。在科學預測水量基礎上結合中遠期人口和村莊規(guī)劃，選擇集中或是分散處理；根據(jù)村莊經(jīng)濟發(fā)展水平和風俗習慣等，合理評估污染因子，選擇相應的處理工藝，如SBR、AAO、MBR等方式。在審計過程中需要審查規(guī)劃中對農(nóng)村污水處理方式與處理工藝的選擇，以確保其與區(qū)域的實際情況相適應。三是規(guī)劃目標要實現(xiàn)。結合項目建設程序、資金撥付、驗收資料和運行記錄，審查規(guī)劃的實施進度，將污水治理的村莊覆蓋數(shù)及污水治理覆蓋率、污水收集率等數(shù)據(jù)，與規(guī)劃指標進行比較，判定目標的完成情況。

（二）招標投標和建設情況

農(nóng)村污水集中處理項目因涉及市政管網(wǎng)和小型污水廠建設，一般采用公開招標投標方式，分散處理主要是以PPP模式購買小型處理設施和服務的政府采購方式。審計中應關注招標采購的公開情況、期限日期合規(guī)性，投標單位報價規(guī)律性，方案內容的一致性，評分條件是否為特定單位設置；結合會議紀要、招標采購節(jié)點、合同簽訂、施工過程資料的時序關系，關注未批先建、未招先定問題；通過與同一時期同類工程造價或采購價格進行比對，查看工程造價設置的合理性。建設過程中，進一步關注項目合同條款，特別是專用條款執(zhí)行情況，關注違法分包、轉包以及采購的設施和材料的報驗資料及參數(shù)是否符合標準，工程變更內容的合理合規(guī)性，預驗收或試運行時水質檢測達標、設備功能實現(xiàn)等情況。

（三）設施的運維監(jiān)管情況

考慮到農(nóng)村污水治理應以實效為導向，更加注重提供持續(xù)穩(wěn)定的治理服務，應重點對不同治理模式下的運維和監(jiān)管情況開展審計，快速篩查疑點、落實現(xiàn)場延伸、核實情況，既要關注未建章立制造成的制度性缺陷，又要關注已有規(guī)章卻疏于執(zhí)行的“人為因素”。

1.檢查水質監(jiān)測情況

主要通過獲取歷年運維單位自檢和第三方單位水質監(jiān)測的數(shù)據(jù)，以及所有設施的數(shù)據(jù)信息，對數(shù)據(jù)進行初步清理后取得水質檢測和設施數(shù)據(jù)，利用SQL通過設施編碼（唯一）將其關聯(lián)。一是檢查水質監(jiān)測是否全面覆蓋，對于編碼未在水質監(jiān)測數(shù)據(jù)中出現(xiàn)的設施，列入長期應檢未檢設施的疑點清單；二是檢查水質監(jiān)測的頻次是否符合規(guī)定要求，分析設施的監(jiān)測頻次頻率，按相關規(guī)定進行比對分析；三是檢查水質監(jiān)測結果的異常情況，篩查氨氮和化學需氧量等指標異常的數(shù)據(jù)，對照治理協(xié)議及地方標準，查找進出水指標倒掛、出水水質超標的情況。對于屢次出現(xiàn)超標的設施，重點檢查運維單位是否對超標情況采取了針對性措施。找出上述疑點設施后，調查了解原因，有針對性地開展現(xiàn)場延伸核查及研究分析。

2.檢查設施管理情況

主要通過獲取運維單位設施運行報表及設施用電量數(shù)據(jù)，重點關注停運設施中停運時間較長的情況，開展研究分析。通過報表數(shù)據(jù)篩選出停運時間超過兩年以上的設施以及部分用電量長期為零的設施，對疑點設施進行現(xiàn)場走訪勘察，重點關注設施的現(xiàn)場管理情況與月報描述是否一致，設施狀態(tài)是否及時更新，設施是否正常運行使用。如審計發(fā)現(xiàn)，部分設施在農(nóng)戶翻建房屋時被挖出并遺棄，原接入用戶已經(jīng)接入其他現(xiàn)存設施中；有些地方已經(jīng)拆遷，設施早已不存在；部分設備用電量為零，但月報顯示設備仍在正常運轉。這些情況巡視記錄均未體現(xiàn)，存在狀態(tài)更新不到位、未能如實反映設施實際情況等問題。

（四）實際治理成效

一是了解農(nóng)村生活污水治理的群眾滿意度。主要通過調取當?shù)亟晟婕稗r(nóng)村人居環(huán)境方面的投訴舉報信息，篩選出與審計內容相關的事項線索，通過后續(xù)聯(lián)系群眾核實及現(xiàn)場查看，一定程度上可以克服抽查的盲目性，促進解決群眾“急難愁盼”問題，取得較好的審計成效。二是通過實地走訪踏勘，隨機選擇已經(jīng)完成污水改造的區(qū)域，評價治理效果。如查看河道周邊是否有污水直排、雨污混排等改造不徹底情況；是否存在污水接入用戶改變用途，變成餐飲、旅館等場所，未設置隔油池或增大污水處理設施負荷等，人為導致未達標水排放問題；是否有成片、規(guī)模性的“曬太陽”設備，存在疏于管理、監(jiān)督缺位的情況。三是通過數(shù)據(jù)分析判斷設備污水處理成效。如對進出水數(shù)據(jù)進行比對，發(fā)現(xiàn)大規(guī)模設施較小規(guī)模設施進水更均勻、出水更穩(wěn)定，抗沖擊負荷能力明顯提升。通過進一步現(xiàn)場查看小規(guī)模設施發(fā)現(xiàn)，因進水水質變化大、不穩(wěn)定，濾料上生物膜非常少，缺乏生物降解作用，導致小規(guī)模設施的出水效果低于預期，從而得出審計結論。