王龍興：日本PPP立法經(jīng)驗(yàn)及啟示
全康環(huán)保:日本與我國一衣帶水，有著相同的文化基因，該國的PPP立法經(jīng)驗(yàn)，有頗多值得借鑒思考之處。日本PPP立法主要由《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》、《關(guān)于制定利用民間資金等公共設(shè)施整備相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的基本方針》提綱挈領(lǐng)，由《項(xiàng)目實(shí)施程序指南》、《項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指南》、《物有所值指南》、《合同指南》、《監(jiān)督指南》等一系列實(shí)施細(xì)則組成完整的實(shí)施體系，首先來說，這種立法體系是值得我國借鑒的。
從PPP立法的內(nèi)容上，個(gè)人認(rèn)為日本PPP立法和經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們深入思考：首先，日本在PPP項(xiàng)目中廣為采用的BTO模式值得我國借鑒。所謂BTO模式，是Build-Transfer-Operate，即建設(shè)-移交-運(yùn)營模式的簡稱，是指社會資本方投資并建設(shè)完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方，政府方再將該設(shè)施的經(jīng)營權(quán)授予社會資本方的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本有超過70%的PPP項(xiàng)目采用BTO模式實(shí)施，BTO模式是與日本“中央集權(quán)”的政治體制密切相關(guān)的，日本政府注重在PPP模式中保有對項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，僅將運(yùn)營權(quán)授予社會資本方，一方面限制了項(xiàng)目公司處置項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)限，保障資產(chǎn)安全，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于 BTO 方式的所有權(quán)歸屬政府方，項(xiàng)目公司在合作期可以免繳持有項(xiàng)目不動產(chǎn)而可能產(chǎn)生的各種稅費(fèi)，降低了項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本。
其次，我國可以考慮學(xué)習(xí)日本設(shè)立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目管理和推廣機(jī)構(gòu)。日本《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》第85、86條對PFI推進(jìn)委員會的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，該委員會直屬日本內(nèi)閣，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的管理和推廣工作，另外，在地方上也設(shè)置了提案、咨詢、對話窗口一元化的專門機(jī)構(gòu)。例如橫濱市共創(chuàng)前臺、神戶市官民合作推進(jìn)室等，即從中央到地方都設(shè)立了統(tǒng)一的管理和推廣機(jī)構(gòu)。這種統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)社會資本和政府方的溝通，特別是目前我國盡管在《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》等文件中對社會資本發(fā)起PPP項(xiàng)目有籠統(tǒng)的規(guī)定，但是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的溝通機(jī)構(gòu)，社會資本方往往有意發(fā)起PPP項(xiàng)目卻不知向何部門提案，而建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目管理和推廣機(jī)構(gòu)有助于解決這一困境。
再次，日本PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制對我國下一步的PPP項(xiàng)目發(fā)展有啟發(fā)價(jià)值。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本超過70%的PPP項(xiàng)目采用“政府付費(fèi)”的回報(bào)方式，盡管這種現(xiàn)象與日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，即日本政府的財(cái)政實(shí)力相對雄厚且基礎(chǔ)設(shè)施相對較為完善，需要的是創(chuàng)新性、智慧性的運(yùn)營模式，但對我國PPP的發(fā)展也有啟發(fā)意義，即PPP模式絕不是一種“政府融資模式”，其更重要的意義在于創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管理運(yùn)營模式，提高公共產(chǎn)品的供給效率。目前學(xué)界有聲音要限制乃至禁止“政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目”的發(fā)展，個(gè)人理解這是不可取的，我國目前各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，一些地區(qū)需要的是更為先進(jìn)、創(chuàng)新、智慧的管理運(yùn)營模式，一刀切式的禁止政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目并不符合我國國情。
最后，日本政府對PPP項(xiàng)目的支持模式值得我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和思考。日本的《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》對政府對PPP項(xiàng)目的資金、政策支持做了詳細(xì)的規(guī)定，包括但不限于國家或地方政府可以向中選社會資本方提供土地等行政財(cái)產(chǎn)，可以向中選社會資本方提供稅收減免優(yōu)惠；允許社會資本方無償或者低于市場價(jià)的價(jià)格使用國有財(cái)產(chǎn)；要求銀行及其他金融機(jī)構(gòu)可以為 PPP項(xiàng)目提供無息貸款或者低息貸款，特別是允許日本政策投資銀行向PPP項(xiàng)目提供無息貸款。這些對PPP項(xiàng)目的支持方式，例如與PPP項(xiàng)目高度相關(guān)的土地、國有廠房的供應(yīng)，對我國進(jìn)一步發(fā)展PPP項(xiàng)目有很好的學(xué)習(xí)價(jià)值，我們可以總結(jié)這些方式的實(shí)質(zhì)內(nèi)核，結(jié)合我國現(xiàn)有的法律，進(jìn)一步制定符合我國國情的PPP項(xiàng)目支持模式。